Una qualità maggiore con due buste?

Nell’ambito della nuova legislazione in materia di acquisti, il cosiddetto metodo delle due buste offre ai costruttori svizzeri di infrastrutture l’opportunità di una valutazione equa e imparziale della loro offerta. Tuttavia, il tipo di valutazione di per sé non instaura un cambio di paradigma nel settore degli appalti pubblici.

Sia la legge federale sugli appalti pubblici (LAPub) che il Concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP), in vigore dal 1° gennaio 2021, prevedono esplicitamente per la prima volta la possibilità di applicare agli appalti pubblici il cosiddetto metodo delle due buste (vede LAPub 38 cpv. 4, 37 cpv. 3, CIAP 35 lett. l. Tale procedura di gara, già applicata in forma simile dalla Banca Mondiale (Worldbank Procurement Regulations for IPF Borrowers), è essenzialmente caratterizzata dalla presentazione e dalla valutazione di offerte inserite in due buste separate. Mentre la prima busta contiene le prove relative ai criteri tecnici o qualitativi, la seconda busta contiene esclusivamente il prezzo dell’offerta inoltrata.

Se il committente intende acquistare le prestazioni mediante il metodo delle due buste, deve indicarlo nel bando e precisare che la prestazione offerta e il prezzo dell’offerta devono essere inoltrati in due buste distinte (cfr. LAPub 35 lett. l). In conformità a questa bipartizione, anche l’apertura e la valutazione delle offerte è frazionata. Il primo passo è costituito dalla cosiddette offerte di prestazione, che vengono dapprima valutate. Vi fa seguito l’apertura delle buste con il prezzo, la cui valutazione integra quella della qualità, così da giungere a un risultato complessivo.

Il prezzo è ingannevole per la mente

Ma qual è il motivo di questa rigida suddivisione fra criteri di qualità e prezzo? Sovente si dice che il denaro influenza la percezione di una persona. Alcuni sono consapevoli di questo fenomeno, ad esempio quando si giudica un vino: se il prezzo è noto fin dall’inizio, il vino più costoso avrà presumibilmente un sapore migliore rispetto a quello delle sue alternative più economiche. Se il risultato dipendesse invece unicamente dai recettori del gusto, ci si potrebbe anche attendere un risultato un tantino diverso. Con il metodo delle due buste, finalizzato a minimizzare tale distorsione della percezione nella procedura di acquisto relativa alla costruzione di infrastrutture, il prezzo deve quindi inizialmente rimanere sconosciuto. Il team preposto alla valutazione dovrebbe così essere in grado di procedere a una valutazione imparziale delle prestazioni offerte, dei progetti di riferimento, delle analisi dei rischi o delle relazioni tecniche.

Anche il prezzo ha comunque voce in capitolo

Successivamente al controllo e alla verifica delle caratteristiche qualitative, entra in gioco la seconda busta. Tuttavia, un’offerta che ha perso terreno in termini di qualità rispetto a quelle della concorrenza non deve necessariamente essere ritenuta destinata al fallimento o eliminata dalla competizione. Tutte le offerte che hanno soddisfatto i requisiti formali e i criteri di idoneità rimangono in lizza per l’aggiudicazione. Non c’è dunque una preselezione definitiva in cui solo alcune offerte vanno avanti giungendo alla «seconda tornata», ossia quella della valutazione dei prezzi. Su questo punto, la valutazione nell’ambito del metodo delle due buste non differisce dal ben noto «metodo della busta unica»: In entrambi il prezzo ha un’influenza (DTF 143 II 553 consid. 6.4). Il committente, in una seconda fase, apre anche i prezzi delle offerte e li valuta attenendosi alla ponderazione e alla curva dei prezzi esposte nel bando, lasciando confluire la relativa nota nella valutazione complessiva (UFCL/CCAP, Synopse Revision Beschaffungsgesetz, p. 34). È solo in questo passo che è possibile stabilire qual è l’offerta complessivamente più vantaggiosa.

Il tipo di valutazione di per sé non istituisce un cambio di paradigma

Cosa significa ciò per la concorrenza basata sulla qualità in materia di acquisti pubblici? Al metodo delle due buste può senz’altro essere riconosciuto un effetto catalizzatore per quanto riguarda una valutazione oggettiva dei criteri di qualità. Tuttavia, il successo del cambiamento di paradigma auspicato da più parti non dipende esclusivamente dal metodo di valutazione scelto. La rilevanza della scelta, operata dal committente, dei criteri di idoneità e ancor più quella dei criteri di aggiudicazione concretamente applicabili, nonché la loro ponderazione nel singolo caso rimane centrale e fondamentale. Ai committenti si raccomanda quindi di non limitarsi a testare, in progetti pilota concreti, l’applicabilità e la praticabilità del metodo delle due buste, ma anche di instaurare nella pratica i criteri di aggiudicazione qualitativi previsti dalla legge (tra cui la sostenibilità e il contenuto innovativo) e di creare o applicare gli strumenti appositi. Quest’ultimi devono obbligatoriamente essere concepiti in modo tale da consentire una misurazione oggettiva e comprensibile del contenuto qualitativo. Allo scopo, quale strumento ausiliario, è ad es. disponibile lo Standard Costruzione sostenibile Svizzera.

Infra Suisse si impegna per una concorrenza basata sulla qualità

Con la LPUb come base determinante, Infra Suisse si impegna attivamente per la promozione della concorrenza basata sulla qualità nella costruzione di infrastrutture. In futuro, l’impiego dei mezzi pubblici non dovrà essere unicamente economico. Dovrà diventare ovvio che l’offerta più vantaggiosa potrà solo essere quella capace di segnare punti sia a livello economico che a livello ecologico e sociale. Per dirla con una metafora, i mezzi e gli strumenti (legali) messi a disposizione (tra cui il metodo delle due buste) devono essere implementati, sviluppati e applicati nella prassi in modo tale che la qualità, pur non rivestendo il ruolo di solista, possa tuttavia avere quello di primo violino.